Директор з науки і розвитку Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук про те, чому потрібно механізм контролю за законністю актів місцевого самоврядування запроваджувати негайно.
Згідно Концепції реформи місцевого самоврядування та територіальної організації влади, прийнятої у квітні 2014 року, контроль за дотриманням законності місцевою владою мав бути покладений на префектів. У прокуратури ці функції забрали раніше. Натомість інститут префектів поки що не з’явився. А реалії життя посилають тривожні сигнали. Влітку минулого року сім обласних рад за ініціативою фракцій однієї з політичних сил у цих радах прийняли звернення до президента, прем'єр-міністра та голови парламенту «Про необхідність укладення договорів щодо розподілу повноважень між урядом, обласними державними адміністраціями та обласними радами». Якщо б уряд погодився на таку схему, на практиці це означало б більше ніж федералізацію, мова йде про слабкі конфедеративні зв’язки між регіонами, які по суті стають квазі-державами. Наступний приклад – відновлення міською радою міста Горішні Плавні пошкодженої стели з попередньою назвою міста – Комсомольськ, що суперечить чинному законодавству України стосовно декомунізації. На відновлення стели, яку належало демонтувати, мерія виділила 8 тис. грн.
Як вирішити проблему контролю за рішеннями місцевої влади, ми розпитали директора з науки і розвитку Інституту громадянського суспільства, головного експерта Реанімаційного пакету реформ Анатолія Ткачука.
Як народжується сепаратизм
Наскільки гострою є проблема нагляду за законністю актів місцевого самоврядування? Адже минулорічна спроба обласних рад федералізувати Україну ні до чого не призвела. А стела зі старою назвою Горішніх Плавнів – Комсомольська, яка до речі, розфарбована у синьо-жовтій гамі, погоди не робить. Рано чи пізно її все одно демонтують.
— Безкарність породжує нові порушення закону. Якщо, припустимо, водіїв не карати за перевищення швидкості, хтось з них рано чи пізно перевищить швидкість настільки, що скоїть страшну аварію, ще й з людськими жертвами. Відсутність жорсткої реакції з боку держави на неправомірні рішення органів місцевого самоврядування стала однією з причин нинішньої війни. Наприклад, у 2006—2008 роках Керченська, Феодосійська та Севастопольська міські ради ухвалили рішення про заборону входження до їхніх портів кораблів НАТО. Причому про якісь конкретні плани натівського флоту не йшлося – це була відверта декларація антидержавної позиції. Згодом Харківська обласна рада ухвалила рішення про те, що територія області є вільною від НАТО. А Миколаївська обласна рада зверталася до Верховної Ради з проханням не допустити проведення багатонаціональних військових навчань «Сі Бріз-2009».
Однак «Сі Бріз-2009» таки відбувся, а на більшість незаконних рішень місцевих рад оперативно реагувала прокуратура, і згодом вони були скасовані через суд.
— Вочевидь такої реакції було недостатньо. Коли йдеться про національну безпеку, ради, які вийшли за межі власних повноважень, мали бути розпущені. Якби так зробили, ради наступних скликань були б обережнішими у власних рішеннях і, можливо, у 2014 році не ухвалювали б антидержавних актів. Інші порушення стосувалися мовної політики. Я маю на увазі рішення обласних рад з впровадження регіональних мов на Одещині та Донеччині. Донецька обласна рада навіть змінила розширення власного сайту – з oblrada.donetsk.gov.ua на oblsovet.donetsk.gov.ua. На жодне таке рішення центральна влада не відреагувала належним чином.
«Мовну атаку» прикривав закон Ківалова-Колісніченка «Про засади державної мовної політики», який досі не скасовано. Тобто все було законно.
— У будь-якому разі це робилося для розхитування державної влади і належної протидії цьому не було. Одне за одним приймалися антидержавні рішення, які, наче корозія, роз’їдали єдність держави. Ми бачимо, чим це закінчилося. Ті, хто приймали незаконні рішення у Криму у 2008 році, стали ініціаторами відторгнення півострову від України. Якби ініціаторів цих рішень було поставлено на місце, ні їм, ні їхнім наступникам не прийшло би у голову робити наступні кроки з розхитування ситуації в Україні.
Чи ця тенденція розгойдування човна у шторм зберігається і зараз?
— На жаль, так. Близько року тому Росія запустила до нашого самоврядування такий згубний вірус: обласні, міські та сільські ради почали з усіх боків підштовхувати до ухвалення рішень про визнання Росії окупантом. Це явно виходило за межі їхньої компетенції, але на це ніхто не зважав. Вже пізніше виявилося, що усе це було інспіровано виключно для того, щоб згодом спробувати пролобіювати наступну, вже абсолютно антидержавну пропозицію. Я маю на увазі прийняття рішення Київською, Хмельницькою, Закарпатською, Кіровоградською, Одеською та Житомирською обласними радами за ініціативою фракції ВО «Батьківщина» у цих радах про перехід на договірні відносини з урядом, тобто фактично про конфедеративні зв’язки з ним. Такого не вимагав навіть Путін, просуваючи ідею федералізації України. Держава, не прореагувавши на перше порушення закону, не змогла відреагувати і на друге. Ми проковтнули наживку, і поплатилися за це… Так, розхитування системи влади триває й досі. Не так давно Запорізька міська рада звернулася до президента України, Верховної Ради та Кабінету Міністрів з проханням надати Запоріжжю спеціальний статус. А міська рада Горішніх Плавнів ухвалила рішення про відновлення пошкодженої стели з колишньою, радянською назвою міста – Комсомольськ. Кожне незаконне рішення, яке не було покаране, породжує нові подібні рішення. А не карають на разі нікого.
Російський слід
Чи використовують органи місцевого самоврядування цю ситуацію, коли за їхніми рішеннями немає жодного контролю?
— Так, хоча ми не бачимо глибини цієї проблеми через те, що немає жодного нагляду за актами органів місцевого самоврядування. У 2006 році я працював радником президента, керівником Головної служби регіональної кадрової політики у Секретаріаті президента. Так-от, невдовзі після місцевих виборів місцеві ради почали масово скасовувати акти своїх попередників. Наприклад, п’ять років тому міська рада надала дозвіл на будівництво будинку. Новий склад ради скасовує це рішення, і виходить, що будинок, який давно здали в експлуатацію, побудовано незаконно. Виникла жахлива ситуація, яку тоді виправила прокуратура. Вона почала вносити протести на такі рішення, і більшість рад пішли їй назустріч, скасувавши власні акти. Зараз прокуратура не наглядає за законністю рішень місцевих рад, тому ми нічого не знаємо про кількість порушень. Але я переконаний, що вона є значною. Наголошую: усе це є елементами великої гри, цілеспрямовано направленої на дестабілізацію ситуації в Україні.
Ви бачите у рішеннях місцевих рад російський слід?
— Так. Розповім лише про так званих «реєстраторів територіальних громад». У містечках та селах три роки тому раптом з’явилося чимало досвідчених людей, які визвалися «консультувати» органи місцевого самоврядування щодо того, як їм створити «справжні громади, які відповідають Конституції». Згодом ці «консультанти» почали переконувати депутатів ухвалювати відверто незаконні, сепаратистські статути. Згідно з ними, умовній Кацапетівці належать усі надра, весь простір та повітря, і розпоряджатися цим має навіть не сільрада, а рада уповноважених, створена за допомогою «консультантів». Таких статутів прийнято вже доволі багато. Таким чином в Україні послідовно вибудовується паралельна гілка влади на місцях, непідзвітна нікому і позбавлена будь-якого контролю. А прості люди вже не розуміють, хто є правдивою владою, і це провокує численні конфлікти. Чи є випадковим те, що такі «консультанти» працюють переважно у Західній Україні, де б ніколи не пройшли ідеї федералізації, російської мови, братніх народів тощо?
Ви вважаєте цих «консультантів» агентами ФСБ?
— Розкажу лише про одну ситуацію. Певний час, подорожуючи від одної громади до іншої з виступами, я завжди стикався з цими «консультантами». Вони намагалися «закричати» мене, поводилися брутально, і часто траплялося так, що їх ставили на місце самі люди. А по суті вони спілкуватися зі мною не могли, бо незрівнянно менше знаються на темі місцевого самоуправління. Тому кожна така зустріч перетворювалася на «прилюдне побиття» «консультантів», тобто на антирекламу їхніх дій. Так-от, кілька місяців тому вони раптом перестали відвідувати мої виступи. Більше того, на будь-яких заходах, де з’являюся я, їхні представники зникають або ховаються за спинами інших. Така поведінка свідчить про існування єдиного центру, який керує «консультантами». Саме він наказав не вступати у «нерівний бій» з досвідченими експертами. Чимало «консультантів» весь час їздять по Україні, живуть у готелях, орендують зали «для зустрічі з громадськістю», але при цьому ніде не працюють. Для мене очевидно, хто платить їм гроші.
Які наступні кроки здійснюють псевдогромади після прийняття незаконних статутів?
— Приміром, створюють власні суди, власних реєстраторів юридичних осіб, навіть власні МРЕВ, які видають власні автомобільні номери. Найбільш активними тут є хмельничани, які створили дуже специфічну «територіальну громаду». Використовуючи неграмотність людей, ця «народна громада» реєструє «народних підприємців», які не сплачують податків до державного та місцевого бюджету, не пускають до себе перевірок та нікому не підпорядковуються. Але тепер їм доводиться відповідати за таку поведінку. Їх інструктували одні, посилаючись ніби на Конституцію та «міжнародно-правові акти», а ув’язнювати будуть інші. Це все етапи одного і того ж плану з дестабілізації України, елементи гібридної війни. Після того, як ідея федералізації України зазнала поразки, Росія переключилася на атомізацію українського суспільства. І зараз у це вже втягнуто тисячі людей.
Про прокурора та комісара
Міністерство регіонального розвитку підготувало законопроект, який дасть можливість перевіряти законність актів органів місцевого самоврядування районним і обласним державним адміністраціям. Це тільки до тих пір, поки не будуть прийняті зміни до Основного Закону. Начебто такий варіант вирішення цієї проблеми позитивно оцінили у Раді Європи. Що ви думаєте про цей крок?
— Цей законопроект було підготовлено ще два роки тому. Але, на жаль, досі не було політичної волі для його прийняття. Уряд досі не розглянув цей законопроект і не вніс до Верховної Ради.
Через наполягання Асоціації міст повернути функції нагляду за рішеннями органів місцевого самоврядування прокуратурі. Як ви ставитеся до цієї пропозиції?
— На жаль, Асоціація міст, блокуючи розгляд цього законопроекту, по суті грає на руку тим, хто зацікавлений у безладі в Україні. Цілком зрозуміло, що міста не прагнуть жодного нагляду за рішеннями власних рад. Але ж це недержавницька позиція. Крім того, у зв’язку з минулорічними змінами до Конституції, прокуратуру позбавлено невластивих їй функцій загального нагляду. Прокурор саджає злочинців, він не має перевіряти, чи все гаразд у рішеннях місцевої ради. Це має робити хтось інший. У Польщі це – воєвода, у Франції – префект, у Німеччині та Італії – комісар. Ну і ще одне. Не допускаючи прийняття закону, який встановить правила контролю за рішеннями місцевих рад, ми самі провокуємо ситуацію, коли державні адміністрації у рамках загальної норми, за якою вони забезпечують дотримання Конституції і законів, можуть ініціювати різноманітні перевірки органів місцевого самоврядування і просто «закошмарити» їх.
У статті 144 Конституції України сказано, що «Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду». Залишається тільки визначити встановлений законом порядок, чи не так?
— Так. Якраз це і має зробити законопроект, про який ми з вами розмовляємо. Варто також згадати статтю 119 Конституції, яка регламентує роботу державних адміністрацій: «Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують: 1) виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; 2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян». Дві цих статті Основного закону дають можливість зрозуміти, що загальний нагляд за законністю актів на місцях мають здійснювати саме державні адміністрації.
Але ж за законом районна рада може висловити недовіру районній адміністрації. Якщо адміністрація почне перевіряти законність актів районної ради, то недовіру їй висловлять дуже швидко. Як бути з цим?
— Власне через цей конфлікт інтересів запропоновано наступну схему. Районні державні адміністрації контролюватимуть законність актів органів місцевого самоврядування міст районного значення, сільських та селищних громад; обласні державні адміністрації перевірятимуть акти міст обласного значення, об’єднаних територіальних громад та районних рад; а Міністерство регіонального розвитку контролюватиме акти обласних рад. Такий розподіл контролюючих функцій є цілком логічним.
«Ми йдемо, мов по мінному полю»
Як контролюють рішення органів місцевого самоврядування у європейських країнах? Досвідом яких країн, на вашу думку, може скористатися Україна?
— У Європі нагляд за законністю рішень місцевого самоврядування є надзвичайно жорстким. Наш законопроект пропонує набагато м’якший варіант. У Данії міністр фінансів має право оштрафувати будь-якого депутата місцевої ради, який утримався при голосуванні за прийняття бюджету. Бо наглядають там не тільки за законністю, але й за вчасністю прийняття найважливіших документів. У Польщі воєвода може зупинити рішення місцевої ради, і уже місцеве самоврядування, якщо вважає, що діє правильно, може оскаржувати його рішення у суді. Ми ж пропонуємо м’якший варіант: державна адміністрація має звертатися до суду, щоб скасувати рішення органу місцевого самоврядування. У деяких країнах існує колегіальна відповідальність місцевих рад, якої немає в Україні. Тобто кожен депутат може бути покараний за те, що голосував за ухвалення рішень за межами компетенції ради. А самі ради можуть бути розпущені. І ніхто не вважає ці норми антидемократичними. У нас немає жодних норм, проте навіть розмови про них вважаються «нападом на демократію».
Ви багато подорожуєте Україною, спілкуючись з місцевою владою. Яким бачать вирішення проблеми контролю за власними рішеннями самі керівники селищ, містечок та громад?
— Голови об’єднаних громад занепокоєні відсутністю будь-якого нагляду за їхніми рішеннями. Багато з них жаліються мені: «Ми йдемо, мов по мінному полю. Не знаємо, чи робимо все правильно, і ніхто не наглядає за законністю наших рішень. А можливо, це роблять свідомо, щоб згодом посадити нас за порушення закону?» Щоправда, дехто побоюється, як би контролери не перетворилися на диктаторів. Та коли пояснюєш різницю між, скажімо, керівником району і контролером за законністю рішень сільрад, люди погоджуються: «Нехай контролюють і беруть на себе частину відповідальності за наші рішення». Я також завжди наголошую на тому, що урядовий законопроект є дуже ліберальним: державна адміністрація не може скасувати рішення місцевої ради: спершу вона звертається до суду.
Хіба зараз державні адміністрації не можуть подавати до суду на незаконні, на їхню думку, рішення місцевих рад? Чого варта тільки історія протистояння між головою Закарпатської обласної державної адміністрації та Вільховецькою об’єднаною громадою.
— Вони мають право подавати до суду, але самого цього права замало. Контроль за законністю рішень місцевих рад має бути їхнім обов’язком. Я щиро сподіваюся на те, що восени цей законопроект таки приймуть. Не хотілося б, щоб це сталося після проголошення місцевими радами чергових «республік».
Дмитро Синяк
Прес-центр ініціативи «Децентралізація влади»
